UE e interessi organizzati: comprendere la rete di lobbying nella “Bolla di Bruxelles”

di Alberto Secli

In ogni sistema democratico, il coinvolgimento dei cittadini e della società civile nel processo decisionale è un requisito imprescindibile per garantire la legittimazione delle istituzioni e degli attori politici che le animano. Eppure, il rischio che questo processo diventi opaco e si trasformi in veicolo di pressioni indebite è dietro l’angolo. Qual è lo stato dell’arte del lobbying nel contesto dell’Unione Europea? Qual è l’efficacia dei meccanismi di controllo adottati dalle istituzioni UE, in particolare il Registro per la Trasparenza, e, al contempo, quali i punti ciechi di tale quadro normativo?

“Lobbying”, “società civile” e “interesse organizzato”

Descrivere i meccanismi di funzionamento, le carenze e le prospettive di riforma delle pratiche di lobbying nel contesto istituzionale dell’UE non può prescindere da una necessaria premessa: cosa si intende per lobbying, e soprattutto, in quale accezione intendiamo impiegare questo termine?

Soffermarsi sulla terminologia e sul contesto politico-culturale che caratterizzano il lobbying non è un inutile esercizio di retorica o di analisi politica. Al contrario, consente di comprendere con ancor maggiore profondità come nell’UE convivano diverse tradizioni di organizzazione della rappresentazione degli interessi nel processo di policy-making, che trovano una sintesi necessariamente imperfetta nella regolamentazione a livello europeo.

A grandi linee, è possibile distinguere tra due concezioni e livelli di istituzionalizzazione del lobbying. Da un lato, nella tradizione anglosassone tale pratica è fortemente istituzionalizzata e generalmente vista come una legittima difesa di posizioni specifiche nelle interazioni con i decisori politici. Dall’altro lato, è possibile individuare una visione più simile a quella italiana, dove, anche in virtù di un dibattito politico spesso incentrato sulla presunta opacità dei “poteri forti”, il lobbying viene associato ad una forma di influenza indebita.

Altra importante premessa riguarda la terminologia che risulta vitale nel testare l’efficacia della legislazione in materia. Nonostante il dibattito pubblico sia spesso incentrato sul ruolo della “società civile”, quest’ultima tende ad avere una struttura elementare, manifestandosi principalmente attraverso gruppi come le ONG, che lavorano per influenzare l’opinione pubblica su temi come la difesa del clima e i diritti civili. Al contrario, il concetto di “interesse organizzato” richiama a pratiche ben più professionali e inserite nei meccanismi decisionali, rivolgendosi dunque prevalentemente ai soggetti coinvolti nel processo legislativo.

Il lobbying nel contesto dell’Unione Europea

Ma tornando al contesto europeo, qual è il ruolo assegnato ai gruppi di interesse e, in particolare, il livello di controllo sulla loro azione?

Da un punto di vista legale, l’articolo 11 del Trattato sull’Unione Europea (TUE) impegna le istituzioni dell’Unione a garantire il coinvolgimento dei cittadini, delle associazioni rappresentative, e della società civile attraverso appositi canali di consultazione. Tale obbligo si è progressivamente tradotto in iniziative politiche ad hoc da parte delle istituzioni europee, iniziando dalla “Transparency Initiative” lanciata nel 2005 dal commissario estone Siim Kallas, fino ad arrivare al più recente Registro per la trasparenza. Ed è proprio quest’ultimo strumento che si è rivelato essere il tassello fondamentale nel meccanismo di tracciamento e trasparenza delle pratiche di lobbying nell’UE, attirando anche l’attenzione dei media all’indomani dello scandalo di corruzione che ha travolto il Parlamento europeo nel 2022, noto come “Qatargate”.

Il Registro per la Trasparenza

Gestito congiuntamente dal Parlamento europeo, dal Consiglio dell’Unione europea e dalla Commissione, il Registro per la trasparenza costituisce il principale strumento di registrazione e controllo degli attori che cercano di influenzare il processo di policy-making dell’UE.

Da un punto di vista logistico, il funzionamento del registro è estremamente semplice. Tutti i rappresentanti di interessi sono invitati a registrarsi su base volontaria e a seguire il relativo codice di condotta. Al tempo stesso, ogni istituzione prevede circostanze in cui tale possibilità diventa un obbligo legale. Ad esempio, la registrazione è necessaria per richiedere un titolo di accesso al Parlamento europeo, e solo i soggetti inclusi nella piattaforma possono partecipare in qualità di oratori alle audizioni pubbliche delle commissioni parlamentari. Nel caso della Commissione europea, i commissari insieme con i membri degli stessi gabinetti e i Direttori Generali hanno l’obbligo di rendere pubblici i loro incontri con i gruppi di interesse. Inoltre, solo i soggetti iscritti al Registro possono partecipare alle riunioni finalizzate all’elaborazione e attuazione delle politiche europee.

Tuttavia, proprio i meccanismi di funzionamento istituzionale che caratterizzano la terza istituzione che gestisce il registro, vale a dire il Consiglio dell’Unione europea, presentano i maggiori profili di opacità e criticità in materia di trasparenza nell’esercizio del lobbying.

Il Lobbying nel Consiglio e il caso del comitology

Se il lobbying indirizzato al Parlamento europeo e alla Commissione si è evoluto negli anni verso un regime sempre più trasparente, seppur non privo di alcune importanti limitazioni, il vero tallone d’Achille del sistema rimane il Consiglio dell’UE.

Carmine Nino, a capo del team di Public Affairs della società di consulenza Utopia, ci spiega che se da un lato l’accesso alle altre istituzioni europee, ed in particolare al Parlamento, limita la possibilità di esercitare influenze opache sui processi decisionali dell’UE, lo stesso non si può dire per il Consiglio. Istanza per eccellenza in cui vengono rappresentati gli interessi nazionali a livello UE, il Consiglio è sostanzialmente un forum di dialogo in cui si contrappongono, o allineano, posizioni politiche derivanti dall’interazione tra le Rappresentanze Permanenti degli Stati membri situate a Bruxelles, le amministrazioni e gli interessi organizzati a livello nazionale. In base alle regole del Registro di trasparenza applicabili al Consiglio, le Rappresentanze Permanenti non sono obbligate a dichiarare gli incontri avvenuti con associazioni, ONG e lobby, lasciando di fatto fuori dalle maglie del sistema di controllo uno dei due co-legislatori dell’Unione. Per fare un esempio, un’associazione interessata al mantenimento degli attuali standard in materia di emissioni climalteranti dei veicoli potrebbe fare pressione sulle Rappresentanze Permanenti dei Paesi considerati come potenziali alleati senza che questi ultimi debbano dichiarare tali incontri, mentre lo stesso non si può dire per l’accesso al Parlamento europeo o nel caso del lobbying rivolto ai Commissari europei.

Un altro esempio in tal senso è dato dal complesso meccanismo di comitology, che regola il controllo esercitato dagli Stati membri sull’adozione di atti di esecuzione da parte della Commissione europea. Ancora una volta, i membri di tali gruppi rappresentano a livello europeo delle posizioni marcatamente nazionali, frutto di processi decisionali dei loro governi che sfuggono alle maglie del Registro di trasparenza, ma che hanno spesso una grande eco nel dibattito politico europeo. A tal proposito vediamo la recente proroga all’utilizzo del glifosato in agricoltura, proposta dalla Commissione e avallata dal comitato di riferimento, su cui, però, grava l’assenza di chiarezza circa i gruppi che ne hanno esercitato pressioni sui governi nazionali.

Limiti dell’attuale sistema e prospettive di riforma

Nel complesso, il sistema attuale basato sulle informazioni pubblicate nel Registro di trasparenza presenta dei limiti, alcuni dei quali già illustrati. Da un lato, l’approccio di laissez-faire che contraddistingue il Consiglio UE si allontana dalla tradizione anglosassone, e promuove pratiche di lobbying meno istituzionalizzate e, di conseguenza, meno trasparenti. In aggiunta, la confusione terminologica che permea anche la gestione del Registro, con confini spesso labili che separano le ONG dai gruppi di influenza organizzati, limita l’efficacia del sistema. Secondo uno studio condotto nel 2013 da Greenwood & Dreger, circa il 15% delle ONG iscritte al Registro dovrebbe essere riclassificato come ‘interessi organizzati di natura professionale o commerciale’.

Al contempo, il Qatargate ha aggravato il dibattito sulla trasparenza del lobbying con questioni che hanno poco a che vedere con la legittima attività dei gruppi di interesse, poiché i reati contestati ai soggetti coinvolti nell’inchiesta riguardano una presunta rete di corruzione che nessun registro, per quanto ben ideato, avrebbe potuto far emergere a priori.

Sarebbe invece più utile allargare lo spettro di azione del Registro, limitandone le zone d’ombra e garantendo una maggiore trasparenza del processo legislativo, in particolare per quanto concerne l’attività del Consiglio dell’UE.

Fonte: Orizzonti politici