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Avv. Leonardo Serra
Le controversie relative all’applicazione di sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi dell‘art. 145 del D.lgs. n. 385/1993 (TUB) per violazioni commesse nell’esercizio dell’attività bancaria sono devolute alla giurisdizione del Giudice ordinario, la cui cognizione si estende agli atti amministrativi e regolamentari presupposti che hanno condotto all’emissione del provvedimento finale, i quali costituiscono la concreta e diretta ragione giustificativa della potestà sanzionatoria esercitata nel caso concreto ed incidono pertanto su posizioni di diritto soggettivo del destinatario.
Sono questi i principi sanciti dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione nella sentenza n. 4365 del 3 novembre 2020 (testo in calce) che risolve la questione riguardante la giurisdizione per le controversie relative all’applicazione delle sanzioni amministrative nel caso di violazioni commesse nell’esercizio dell’attività bancaria.
Il caso
La vicenda trae origine dalla pronuncia con la quale il Consiglio di Stato, riformando una sentenza emessa dal TAR del Lazio, ha dichiarato la giurisdizione del Giudice amministrativo sull’atto regolamentare presupposto a monte del provvedimento sanzionatorio emesso dalla Banca d’Italia ai sensi dell’art. 145 del D.lgs. n. 385/1993 (TuB) per la consumazione di alcune violazioni al testo unico bancario e delle disposizioni di attuazione riscontrate a seguito degli accertamenti ispettivi svolti tra il 2014 ed il 2015.
La Banca d’Italia ha proposto ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 111 Cost. e art. 362 c.p.c.
Secondo quanto contestato dalla ricorrente, il Consiglio di Stato non aveva considerato che la materia delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia per la violazione della normativa bancaria e finanziaria è espressamente devoluta dalla legge al Giudice ordinario ai sensi di quanto disposto dall’art. 145, comma 4 TUB.
La Banca d’Italia ha inoltre eccepito che il Giudice amministrativo d’appello non aveva correttamente valutato che la cognizione degli atti presupposti di un provvedimento asseritamente illegittimo deve seguire le regole della giurisdizione relative all’impugnazione del provvedimento stesso.
La decisione
Il quesito sottoposto alle Sezioni Unite della Cassazione riguarda la possibilità di attribuire o meno la cognizione degli atti amministrativi e regolamentari presupposti al Giudice che ha la giurisdizione sul provvedimento di irrogazione della sanzione amministrativa ritenuto asseritamente illegittimo.
Nel richiamare un proprio recente orientamento giurisprudenziale, la Cassazione ha dato una risposta affermativa a questo quesito, avendo già avuto modo di affermare che le controversie relative all’applicazione delle sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi dell’art. 145 TUB per violazioni commesse nell’esercizio dell’attività bancaria debbono essere devolute alla giurisdizione del Giudice ordinario [1].
La cognizione del Giudice ordinario si estende infatti agli atti amministrativi e regolamentari presupposti che hanno condotto all’emissione del provvedimento finale con il quale è stata irrogata la sanzione, in quanto essi rappresentano la ragione giustificativa della potestà sanzionatoria incidendo su posizioni di diritto soggettivo.
La Cassazione ricorda, a tal proposito, che la giurisdizione va determinata sulla base della domanda ed, ai fini del riparto tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo, rileva non la prospettazione compiuta dalle parti bensì il petitum sostanziale [2].
Quest’ultimo va identificato non solo in base al provvedimento che si chiede al Giudice, ma anche alla causa petendi, essendo necessario indagare sulla effettiva natura della controversia in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive in cui esso si articola e si svolge [3].
Con riferimento al tema delle sanzioni amministrative, le Sezioni Unite hanno peraltro già avuto modo di affermare che il sindacato del Giudice del provvedimento sanzionatorio si estende, in ossequio al principio accessorium sequitur principale, alla validità sostanziale del rapporto presupposto, concernendo tutte le fasi procedimentali in cui lo stesso si scandisce, nonché gli atti presupposti e regolamentari posti a fondamento dell’emissione del provvedimento impugnato, i quali delineano il modus di esercizio della potestas iudicandi [4].
In merito al procedimento sfociato nell’emissione da parte della Banca d’Italia della sanzione amministrativa ex art. 145 TUB, la Cassazione ha dunque osservato che la cognizione degli atti presupposti va riconosciuta in capo al Giudice che, in ordine al medesimo, ha giurisdizione costituendo questi ultimi la concreta e diretta ragione giustificativa della potestà sanzionatoria esercitata.
La valutazione dell’esercizio dei poteri da parte dell’Autorità spetta, in altri termini, al Giudice a cui spetta la giurisdizione sul provvedimento finale che di tali poteri costituisce espressione.
Le Sezioni Unite hanno pertanto accolto il ricorso, cassando la sentenza e dichiarando conseguentemente la giurisdizione del Giudice ordinario.
CASS. CIV. SEZIONI UNITE, SENTENZA N. 4365/2021>> SCARICA IL PDF
[1] Cass. Civ., Sez. Un., 02.10.2019, n. 24609
[2] Cass. Civ., Sez. Un., 23.09.2019, n. 23551; Cass. Civ., Sez. Un., 14.07.2017, n. 17547; Cass. Civ., Sez. Un. 25.02.2016, n. 3732; Cass. Civ., Sez. Un., 07.04.2015, n. 6916; Cass. Civ., Sez. Un. 05.07.2013, n. 16883; Cass. Civ., Sez. Un. 11.10.2011, n. 20902; Cass. Civ., Sez. Un., 26.06.2010, n. 15323
[3] Cass. Civ., Sez. Un., 05.08.2007, n. 10375; Cass. Civ., Sez. Un., 01.08.2006, n. 17461; Cass. Civ., Sez. Un., 30.11.2006, n. 25521; Cass. Civ., Sez. Un. 11.04.2006, n. 8374
[4] Cass. Civ., Sez. 09.05.2010, n. 11082; Cass. Civ., Sez. Un., 17.12.2018, n. 32625; Cass. Civ., Sez. Un., 07.07.2014, n. 15427; Cass. Civ., Sez. Un. 15.09.2010, n. 19552; Cass. Civ. Sez. Un. 14.04.2010, n. 8836; Cass. Civ. Sez. Un. 08.11.2005, n. 21592.
fonte: Altalex
