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L’Ue tra sanzioni, deroghe e veti Ma riformarla è un rompicapo

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Angelo De Mattia

Le proposte in campo, ad esempio quella di un ministro delle Finanze europeo, difettano di un’analisi dei riflessi sull’intera architettura comunitaria: la cessione di sovranità deve assicurare agli Stati membri piena partecipazione ai meccanismi comunitari
Iproblemi causati da un non adeguato allargamento dell’Unione continuano a farsi sentire. Si stavano manifestando riconoscimenti e soddisfazioni per l’intesa raggiunta nella riunione straordinaria del Consiglio europeo tenuta lunedì e martedì scorsi, sia pure con deroghe, sull’embargo riguardante il petrolio russo, nonché l’avvio della disamina sulla fissazione di un “price cap” sul gas, quando Orbàn ha rimesso in discussione l’accordo perché nelle sanzioni comminate alla Russia vi è anche quella che riguarda il patriarca Kirill che, secondo il premier ungherese, deve, invece, esserne immune. Una condizione alla quale infine il Consiglio europeo ha dovuto cedere.
In effetti, alcuni osservatori ritengono che la questione Kirill sia strumentale e che Orbàn miri piuttosto ad avere garanzie su di una lunga durata della deroga all’embargo ottenuta per le forniture del petrolio dalla Russia per il tramite dell’oleodotto e che voglia essere sicuro dell’erogazione dei fondi comunitari previsti dal Next Generation Eu finora sospesa per la violazione dello stato di diritto da parte del governo magiaro. Siamo, dunque, nuovamente in presenza di una prova di forza esercitata avvalendosi del potere di veto che vige per le decisioni dell’Unione, una prova nella quale culminano soprattutto le questioni indotte dall’allargamento. Ora, è giusto sostenere che il diritto di veto va superato, a cominciare dal seguito da dare ai materiali prodotti durante la Conferenza sul futuro dell’Europa. Ma l’operazione non è affatto facile, come è abbastanza chiaro, anche perché, ammesso ma non concesso che esista una volontà politica unanime (perché tale è il vincolante presupposto) per arrivare a una tale modifica, non basterebbe superare il potere in questione con un tratto di penna, ma occorrerebbe esaminare, ad ampio raggio, tutti i riflessi del superamento e le norme dei Trattati da rivedere, modificare o sopprimere. Non a caso, Emmanuel Macron, proprio verosimilmente pensando a una tale complessità, ha ipotizzato la costituzione di una circoscritta comunità europea che non coincida con l’Unione, magari formata da Paesi che sperano di aderire a quest’ultima, ma anche da altri Paesi che preferiscano un tale diverso “status”. Insomma, una sorta di Europa a cerchi concentrici o a diverse velocità. Problemi analoghi si riscontrano anche in materia economica e finanziaria. È frequente il rischio della frammentazione richiamato dalla Bce che, in alcune circostanze, ha riguardato gli effetti della politica monetaria e l’euro. Ma ciò è insito nella costruzione sinora realizzata dell’Unione e dell’Eurozona con la tuttora insuperata zoppia, spesso sottolineata da Carlo Azeglio Ciampi, per l’unicità della politica monetaria e la molteplicità delle politiche economiche e di finanza pubblica. Prima ancora, nella fase della costruzione di Maastricht il Governatore onorario della Banca d’Italia, Paolo Baffi lucidamente delineava, nel 1989, poco prima di morire, gli svolgimenti problematici del processo di integrazione puntualmente poi verificatisi. Seguirono i “caveat” riguardanti i rischi poi materializzatisi, lanciati successivamente da un altro Governatore, Antonio Fazio, che furono sottovalutati con la vacua, infondata critica di euroscetticismo. Quando oggi il Governatore Ignazio Visco, nelle recentissime “Considerazioni Finali”, prospetta, per rimediare all’asimmetria tra politiche di bilancio nazionali e politica monetaria unica, l’ipotesi del completamento dell’Unione economica e monetaria dotandola di un bilancio comune di dimensioni adeguate è, poi, costretto ad ammettere che si tratterebbe di affrontare un processo lungo e dagli esiti incerti. Perciò egli ripiega sulla più circoscritta proposta di una “strumento” da impiegare nei casi di necessità per finanziare progetti comuni di carattere eccezionale o per concorrere alla stabilizzazione economica rispondendo a shock di particolare entità. Si tratterebbe di emettere debito da parte dell’Unione per poi trasferire le risorse ai Paesi dell’area, assicurando il servizio del debito con “adeguate entrate proprie”. È difficile dire se questa innovazione, alla fin fine, non ponga anch’essa un problema di coerenza con i Trattati, mentre appare meno incerto che bisognerebbe lavorare non poco per raggiungere una convergente volontà politicome ca: basti considerare il ruolo dei Paesi cosiddetti frugali. Un tale progetto, comunque, si collega con la necessità di prevedere sin d’ora l’architettura del nuovo Patto europeo di stabilità – la cui sospensione è stata prorogata per il prossimo anno – per continuare, in ogni caso, a garantire la sostenibilità dei debiti pubblici. Visco, a questo proposito, manifesta la preferenza per incentrare il Patto su programmi di medio termine, redatti sulla base di previsioni macroeconomiche realistiche e con una validazione indipendente, concordati dai singoli Paesi con la Commissione Ue e approvati dal Consiglio. Occorrerà, però, riflettere sull’opportunità del passaggio da regole oggettive e trasparenti, che però siano completamente diverse da quelle ora sospese – utilizzate secondo una cieca visione dell’austerity -. alla discrezionalità che pur si afferma con la proposta avanzata. In ogni caso, a tutte queste proposte, così come a quella della previsione di un ministro delle Finanze europeo interfaccia della Bce, manca l’analisi dei riflessi sull’intera architettura comunitaria, stante l’esigenza che, se si trasferiscono sovranità nazionali, deve essere assicurata la piena partecipazione degli Stati all’esercizio della sovranità comunitaria e, nel contempo, deve essere valorizzato il principio di sussidiarietà verticale, secondo il quale ciò che può essere fatto meglio a livello decentrato non va accentrato. Un principio, questo, richiamato, anche dai Trattati di Roma. Insomma, gira e rigira, si constatano i limiti di una pur importante azione solo sulle regole, alla quale, però, manchi la coerente adesione delle volontà politiche. È in quest’ultimo versante che occorre agire, anche in un momento quale l’attuale nel quale i contrasti sembrano prendere il sopravvento, forse proprio perché non si considera adeguatamente il suddetto principio di sussidiarietà, che certamente non è affatto un “liberi tutti”. La pandemia, l’inflazione, la guerra dovrebbero cementare lo spirito di aggregazione. Ma abbiamo visto che ciò accade non di rado solo a parole. Allora, accanto all’affievolita, se non drasticamente ridimensionata, spinta ideale, occorre far leva sul pragmatismo, sulla progressività dei passi avanti, non nascondendo che toccare alcuni tasti assai sensibili comporta di dovere riesaminare l’intera tastiera dei poteri, delle regole e della rappresentanza politica e istituzionale.
con la sconfitta nel referendum Craxi-Carniti (che il Pci aveva promosso a difesa del logoro meccanismo della scala mobile contro l’innovativa politica dei redditi concertata coi sindacati) un prezzo pesante non previsto e, quindi, perde il potere di veto su una policy decisiva (p. 101). Sono i due referendum che sconvolgono di più i pilastri del sistema, le due anomalie italiane, l’egemonia comunista sulla sinistra e l’unità politico-elettorale dei cattolici, già in fase di crisi avanzata e che poi si sarebbero dissolte. In questo senso i referendum sono stati un antipasto di democrazia maggioritaria, hanno anticipato il superamento della logica proporzionalistica (p. 537) che è stata poi oggetto della seconda ondata referendaria, quella che a partire dal 1991 è stata centrata sui diritti politici, dopo quella relativa ai diritti civili e sociali.
Morrone è puntuale nel ricordare il livello di profonda crisi del sistema, della logica di logora autodifesa dei partiti tradizionali di Governo che all’inizio del 1990 porta il Governo Andreotti e il ministro dell’Interno Gava a porre quattro volte la questione di fiducia contro l’elezione diretta del sindaco per neutralizzare una maggioranza trasversale esistente in Parlamento contro un sistema in cui a livello locale era saltata ogni regola coalizionale e più in generale di raccordo tra consenso, potere e responsabilità (p. 124). È quell’atto di conservatorismo arrogante che determina con una sorta di slavina la nascita del movimento referendario per la riforma elettorale, a cavallo tra società e istituzioni, compresi alcuni futuri costituzionalisti, che a sorpresa emerge vincitore il 9 giugno 1991, prima che inizino le inchieste di Tangentopoli (p. 136). Non ci fu quindi un sistema sano travolto da un complotto; c’era un sistema gravemente malato, già da anni il fantasma della originaria Repubblica dei partiti, e privo ormai di forza propulsiva su cui poi si innestarono le iniziative giudiziarie, anche con alcune indubbie forzature (p.1 38).
Il referendum, però, non aveva solo destrutturato, aveva anche e soprattutto offerto una via di ristrutturazione, colta sino in fondo per i Comuni nel 1993 grazie anche a un ottimo intervento parlamentare sia sul sistema elettorale sia sulla forma di governo che riscattò la forzatura conservatrice del 1990 (p. 149). Un modello estesosi poi alle Regioni in un doppio passaggio parlamentare (1995- riforma elettorale; 1999-forma di governo) e purtroppo, invece, non completato coerentemente sul piano nazionale dove cu si è limitati solo a riforme elettorali spesso contraddittorie.
Per inciso: se vi piace la politica nelle sue dimensioni di trama anche sorprendente, stile Javier Cercas in Anatomia di un istante, consiglio in particolare la lettura delle pagine da 145 a 149 che spiegano come dalla Camera venne reso possibile il referendum 1993: non dico altro per non sciupare le sorprese. Morrone ci descrive anche, tra una tappa e l’altra dell’uso dello strumento, alcune innovazioni incrementali, legislative e giurisprudenziali, che hanno accompagnato l’evoluzione dell’istituto: la previsione della numerazione e della titolazione dei referendum coinvolgendo i Comitati promotori (pp. 193/194), l’intervento della Corte nello stabilire un certo grado di vincolo per il Parlamento rispetto alla non riproponibilità formale e sostanziale della normativa abrogata (pp. 360-361). Indubbiamente,
però, l’opportunità costituzionale rispetto alle conseguenze possibili dei referendum sul sistema politico ha comunque continuato a giocare un ruolo altrettanto importante delle innovazioni formali: difficile spiegare altrimenti la bocciatura del quesito che avrebbe potuto consentire la cosiddetta reviviscenza della legge Mattarella mettendo però in pericolo la coesione della maggioranza del neonato Governo Monti nel 2012 (p. 372). Anche la lettura dei risultati del referendum si è modificata nel tempo col crescere dell’astensionismo e il suo uso tattico per difendere le leggi esistenti che porta a ritenere quasi impossibile il raggiungimento del quorum. In questo nuovo contesto anche molti milioni di Sì, pur non raggiungendo il quorum e non avendo conseguenze giuridiche dirette, possono avere un peso politico importante. Alcuni quesiti, come quello sulle trivelle possono essere definiti come degli “sconfitti di successo” (p. 426). Morrone giunge fino ai giorni nostri spiegando ad esempio come, pur con gli elementi di flessibilità e di opportunità che incidono su molte decisioni di inammissibilità, non ci fossero in realtà serie possibilità giuridiche a favore dei quesiti sulla depenalizzazione dell’omicidio del consenziente o sulla responsabilità diretta dei giudici (pp. 520-521). Venendo infine alle proposte di riforma l’Autore, tra le varie riflessioni, segnala in particolare l’opportunità di deflazionare il quorum rispetto all’astensionismo strutturale, ponendolo alla metà più uno dei partecipanti alle precedenti elezioni politiche (p. 528 e p. 541). Una riforma che, sull’onda del metodo chirurgico sperimentato in questa legislatura sulle riforme costituzionali, potrebbe forse essere adottata nella prossima.
Morrone “La Repubblica dei referendum. Una storia costituzionale e politica”, Il Mulino, Bologna, 2022

Fonte: il riformista